资政|尼克松访华后，中美建交为何置后7年
1972年2月尼克松访华，打破了中美两国间长达20多年的坚冰。在回忆录中，尼克松和基辛格均称是他们的主动对华行动打开了中美关系的大门，并极力淡化、削弱美国国务院政策研究工作的作用。
事实上，在缓和对华关系的初期，美国国务院主持的一系列政策研究为白宫提供了有关恢复大使级会谈、放松对华管制、逐步从台湾撤军等富有建设性的政策选项，契合了白宫的政治需要。国务院方面还较早地察觉到中苏冲突的重大战略机遇，为中美苏三角关系的建构提出了战略性的建议。但在中美缓和进程的中后期，由于不清楚白宫与中国领导人“幕后渠道”的外交信息，致使国务院方面因信息不足而在缓和对华关系的政策上趋于保守谨慎。
尽管在1970年初美国国务院筹划中美大使级会谈的同时，尼克松和基辛格通过巴基斯坦渠道与北京建立了秘密联络，但白宫仍然缺乏具体可实施的政策。11月19日，尼克松下令开展一项新的美国对华政策研究。由在国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿马歇尔·格林主持，报告于1971年2月16日完成。此时，格林等国务院和其他部门官员并不知道白宫通过幕后渠道与中国的联络，无法确定中国缓和对美政策的真实态度，认为中苏冲突迫使中国恢复与美国的大使级会谈，中方的目的仅在于以中美缓和的表象刺激苏联人。因此，报告提出：与中国建立更为正常的政治和经济关系是长期的政策目标，美国在70年代应继续遵循缓和对华关系的原则，通过经济、政治措施维持主动的姿态，开放沟通的渠道，鼓励中国作出积极回应，改变对美国的敌视态度，以缓慢的方式逐渐实现缓和。根据报告的建议，副国务卿约翰·欧文主持国安会副部长委员会，起草了进一步放松对华旅行、航运、贸易等限制的具体措施。白宫批准了这些政策措施，但何时发布还在等待时机。
孰料，机会很快来临。1971年初以来，中国在外交舞台上展现出灵活而积极的姿态，并很快被美国国务院察觉。4月初，国务卿罗杰斯和副国务卿理查德森，分别向尼克松和基辛格汇报了从1969年10月份以来中国的建交情况、对外经济援助，以及与英国、日本、东欧国家关系的新发展，并指出：“有迹象表明北京的外交攻势正变得愈发强力，加强了灵活性，获得了令人瞩目的成就。”
果不其然，1971年4月7日，毛泽东作出决定，邀请在日本东京参加世界乒乓球锦标赛的美国乒乓球队访华。中国领导人的突然之举出乎美方意料。理查德森向基辛格分析道：这是新中国自1949年成立以来，首次向美国运动队发出的热诚邀请。从发出邀请的时间来看，这恰好是在北京开始允许越来越多的外国访问者进入中国和美国在3月15日宣布取消旅华限制之后。这是中国对美国主动缓和姿态的反应，并且最重要的是，它反映了北京在处理对外关系上的开放和自信。4月13日，尼克松发布了一系列已准备好的放宽对华管制措施。
在尼克松的眼里，包括国务院在内的各官僚机构始终是不被他信任的，与打开中国大门的功绩毫不沾边。但在具体的政策问题上，他又离不开他们的工作。此外，为了掩护他同基辛格秘密开辟的幕后联络渠道，也不能够让国务院停止政策研究的工作。当“乒乓外交”热闹非凡、白宫的幕后渠道佳音频传时，他要求仍由助理国务卿马歇尔·格林负责，继续研究对中国的下一步措施。报告于5月底完成。报告意识到，“乒乓外交”后掀起的“人民外交”，推动美国政府必须进一步发展中美政治关系，而台湾问题是美国政府必须解决的痼疾。报告提出，可以向中国政府提出，随着美国从越南的撤军，将逐步减少驻台美军数量，以此引导中国对美国的缓和政策做出积极反应。此外，在提请政府内各部门慎重评估后，“也可向中国暗示，美国愿意将台湾视为中国的一部分”。在国务院方面看来，这些表态已十分大胆。
与此相比，基辛格在1971年7月秘密北京之行中对周恩来作出的承诺则走得更远：军事上，美国将在结束越南战争后短暂的时间段内，明确从台湾撤出三分之二的军队；随着中美关系的改善，减少其他剩余驻军。政治上，承诺尼克松总统在访华时申明，美国不支持“两个中国”或“一中一台”、不支持台湾独立运动、不再说台湾“地位未定”、承认台湾属于中国，并且在总统大选之后正式接受中华人民共和国是中国的唯一合法政府。1972年2月访华时，尼克松对周恩来说：“基辛格博士以前在这里表达了我们对5点原则的赞同。我完全同意这些原则，并且总理可以相信我们在其他问题上所说的话。”
在秘密的个人外交中，尼克松和基辛格这种信誓旦旦的口头承诺和表态，远超国务院政策设计的范围和立法机构国会在当时所允许的底线。如此一来，尽管与中国领导人达成一时认同，但他们作出的这些秘密承诺终究难以获得国内官僚机构的支持和国会立法机构的认可，这实际上为中美关系开辟的是一条极不平坦的缓和之路。福特总统时期，国会反对以牺牲台湾实现中美关系正常化，坚定支持美国继续与台湾保持外交关系的保守派势力依然强大。迫于国内政治的压力和选举政治利益，卡特政府在推动中美建交上踟蹰不前。
尼克松时期，白宫绕行国务院，以十分机密的方式与中国领导人协定的外交模式，又为其后的总统和国家安全事务助理所继承。然而需要指出的是，通过秘密外交，美国总统以个人身份向中方领导人作出承诺，可以获得中方的信任，在短期实现外交关系的突破，却难以获得美国国内各方的一致认可；可以暂时搁置矛盾，却不能解决长久的问题；可以绕开反对派，却难以逃避反对力量的反弹。这也是中美迟至1979年建交的重要原因。
（摘自《领导文萃》2016年10月上）
稿件来源：《中共党史研究》
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